中國依法治國思想的提出，是以江澤民同志為代表的黨中央第三代領導集體，是在繼承馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平理論的基礎上，結合中國具體的社會實踐在治國方式上作出的重大決策。它的基本內含，包括以下四個方面：第一，立法機關按照嚴格的法定程式制定法律，並形成完備的法律制度體系。第二，政府及其公務人員必須嚴格依法行政，依法辦事，依法管理國家的政治、經濟、文化和其他各項社會事務。第三，司法機關必須嚴格執法，堅決維護法律的嚴肅性和權威性，確保法律在全國範圍內的統一實施，做到有法必依，執法必嚴，違法必究。第四，全體公民具有良好的法律意識和法律素質，學法、懂法、守法成為整個社會的良好風尚，廣大公民能夠自覺地運用法律武器來維護自身的合法權益，並同各種違法犯罪行為作鬥爭。由此可見，依法治國要求國家在社會生活的各個領域，都應該健全法制，真正做到有法可依。中國是海外僑胞眾多的國家，有幾千萬的海外僑胞和3000多萬的歸僑僑眷。他們在歷史上曾為祖國的革命和建設事業作出了巨大的貢獻。特別是改革開放以來，這部分群體積極投身祖國的現代化建設事業，引進資金、技術、人才，回到國內投資經商與捐資興辦社會公益事業，在促進祖國與居住國的合作與交流等方面，都做出了十分重要的貢獻。因此，在國家實行依法治國的背景下，我們必須健全僑務法治，關注海外僑胞及歸僑僑眷的權利保護問題。

　　事實上，關注海外僑胞及歸僑僑眷的權利保護問題，也是我們國家的一貫原則與優良傳統。早在1945年黨的第七次代表大會上，毛澤東主席就提出了“保護華僑利益，扶助回國的華僑”的護僑原則，並在新中國成立時具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》中確定下來。周恩來總理還領導有關部門，制定了一系列保護華僑的方針、政策。在以後中國的憲法中，明確規定了“中華人民共和國保護華僑的正當的權利和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權利和利益。”在六十年代，為了解決大批歸國華僑子女的教育問題，國家在經濟十分困難的情況下，還專門建設了華僑大學與暨南大學這兩所僑校。改革開放以來，鄧小平同志強調，海外僑胞心向祖國，愛國主義覺悟不斷提高，在實現統一祖國大業，支援祖國現代化建設和加強國際反霸權鬥爭，維護世界和平方面，日益發揮著重要的積極作用。他還指出：我們有幾千萬愛國同胞在海外，他們希望中國興旺發達，這在世界上是獨一無二的，這是中國大發展的獨特機遇。

　　為了落實中國憲法規定的“中華人民共和國保護華僑的正當的權益和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權益和利益”的精神，全國人大常委會在1990年通過了《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法》，並在2000年對該法進行了修正。這部法律的頒布與實施，對於更好地依法護僑，凝聚僑心、發揮僑力，對於實現中華民族的偉大復興與推進祖國和平統一大業的偉大目標，都具有極其重要的意義。但是，國際形勢的變化與公民權利意識的增強，對中國僑務法治的發展提出了新的更高的要求。因此，我們需要認真檢視中國僑務法治的演變歷程，搜尋中國僑務法治建設存在的突出問題。

　　二、中國僑務法治建設的發展與存在的主要問題

　　改革開放20年來，中國從原來的主要依據政策辦事，轉變到主要依據法律辦事的軌道上來，以法的形式體現黨的僑務政策在我們國家實施。從新中國成立到“文化大革命”前期，中國制定的專門性涉僑法律有三部：即1955年8月6日全國人大常委會第二十七次會議通過的《華僑申請使用國有的荒山荒地條例》，1957年8月1日全國人大常委會第八十七次會議批准並由國務院頒布的《華僑投資于國營華僑投資公司的優待辦法》和《華僑捐資興辦學校辦法》。黨的十一屆三中全會以後，中國頒布了專門性的僑務法律《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法》。此後，在中國的國籍法、民法、婚姻法、經濟法等法律中，也都明確了一些涉僑規範的內容。國務院也出臺了一些有關僑務工作的行政法規，如《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法實施辦法》等。一些省、市政府，也頒布了一些法規與規章，如《海南省歸僑僑眷權益保護若干規定》、《廈門市歸僑僑眷權益保障條例》等。為了進一步加強對僑務立法、執法的監督工作，1983年全國人民代表大會成立了華僑委員會，專門負責研究、審議和擬定有關僑務的議案，並實施對各項僑務法規和僑務行政機構的監督，中國僑務工作法治化開始正式起步。

　　隨著依法治國進程的不斷深入和社會主義法治建設的不斷發展，僑務部門依法行政也面臨新的挑戰。由於華僑在國內活動和事務日趨增多，他們合法權益受到侵害的問題也時有發生。廣大華僑在回國投資經商和創業發展的過程中，對國內權益保護問題提出了一些新的訴求，迫切希望國家能儘快制定有關保護華僑在國內權益的法律法規，使華僑的正當權益能夠得到更加有力的保護。在每年全國的人大與政協會議上，有關華僑權益保護的議案都呈現上升趨勢。這些都要求我們必須審視現行立法存在的一些問題。

　　就目前而言，中國僑務法治建設存在的主要問題有以下幾個方面：第一，涉及華僑權益保護規定的內容比較零散，散見於全國以及地方的法律法規中，缺乏一部系統的華僑在國內的權益保護法。華僑作為定居在海外的中國公民，儘管在海外同胞中所佔的比例較低，但絕對數量很大，影響特別廣泛。由於沒有一部專門的法律規範，目前華僑在國內權益保護方面存在重大的缺失。第二，現行的一些涉及華僑在國內權益保護條款的法律法規由於立法時間比較早，隨著時間的推移與情事的變更，已經不太適應新的形勢，用幾十年前或十幾年前的舊標準，來應對今天的新情況新問題，既不合情理，也不夠公正。因此，對這些法律法規需要重新審議修改。第三，一些華僑十分關心的某些正當權益尚未納入相關法律的保護範圍。如華僑以知識產權在國內投資與華僑專家學者在國內創業的優惠待遇，都沒有明確的保護規定；現有的一些投資保護規定過於原則，在實際操作中易流於形式，特別是一些地方，由於“重引進，輕服務”，造成華僑投資經商的權利不同程度地受到侵害。一些華僑投資主體在剛回到國內商談投資項目時，能夠得到各級政府領導人和招商引資部門的高度重視，受到了熱情的接待與高規格的禮遇。但是，等到“曲終人散”之後，項目在具體運作的過程中，卻受到了政府各個職能部門的掣肘，各路神仙都視華僑的投資企業為“唐僧肉”，尤其是由於地方政府領導人的頻繁變化，使得一些華僑華人當初被許諾的一些優惠政策也難以得到兌現，挫傷了一些華僑華人在國內投資經商的積極性。第四，現有的涉僑保護措施穩定性與保障的力度都比較弱。主要是政策型的因素明顯，立法的層級較低，從強制性、規範性和穩定性方面看，二者還有很大的差別。

　　三、關於完善中國僑務法治建設的幾點基本設想

　　第一，制定《中華人民共和國華僑權益保護法》，對華僑在國內的正當權益進行規範。

　　第二，對現行的涉僑法律法規加以疏理，對內容陳舊、不適合當今實際情況的部分及時予以廢止。

　　第三，在華僑權益的司法救濟方面，建議發揮僑聯等華僑社團的作用，設立華僑團體訴訟制度，並在中國東南沿海華僑比較集中的僑鄉設立涉僑案件專門法庭。

　　第四，其他保護機制的運用。一是根據《中華人民共和國仲裁法》和《國務院關於鼓勵華僑和香港澳門同胞投資的規定》，華僑、港澳投資者在境內因履行合同發生的或者與合同有關的爭議，鼓勵通過仲裁的方式加以解決，儘量避免衝突和矛盾的激化。二是在涉及華僑投資主體與政府簽訂行政合同的案件中，由於中國目前對民事訴訟與行政訴訟交叉案件的審理沒有統一、明確的規定，導致這部分案件在法院審理階段“翻燒餅”，既浪費寶貴的司法資源，又使華僑的權利得不到及時的保護。建議國家儘快對這一問題作出統一、明確的規定，在目前的情況下，可以根據合同的性質與合同雙方爭議的權利義務關係的性質進行綜合考量，如果爭議的行為雖與行政管理有關，但從整個合同看，行政主體的這一行為顯然與其在合同中承擔的義務不符，並損害另一方的利益，雙方的爭議實質上是關於是否違反合同的問題，原告因此而提起訴訟的，法院完全可以作為民事案件處理。三是對於侵犯華僑人身、財產安全的犯罪行為，要依據保護華僑的法規文件中涉及的刑事犯罪的特別規定，從重或加重處罰，確保到中國內地投資的華僑華人的人身與財產安全。(來源：《僑務工作研究》，作者：華僑大學法學院副教授 張德瑞)